Chronique d’un républicain convaincu : gouvernance territoriale avec le PSE

Le Plan Sénégal Émergent est un vrai remède pour les problèmes : Environnement et gestion des ressources naturelles, Domaines, Santé, action sociale et population, Jeunesse, sports et loisirs, Culture, Education, Alphabétisation, Promotion des langues nationales et formation professionnelle, Planification, Aménagement du territoire, Urbanisme et Habitat.

La politique territoriale représente un domaine spécifique d’intervention publiques dans la pure tradition keynésienne. Puisqu’elle met intentionnellement l’accent sur les territoires désignés comme métropolitains, enclavés, périphériques, urbains, ruraux r c’est elle qui prévoit les interventions publiques sur des
zones spécifiques de l’espace national dont certaines caractéristiques sont à mettre en valeur et à réguler. La politique territoriale est en fait l’attitude gouvernementale envers
les divers territoires qui composent l’espace national. Elle vise en principe la coordination globale des diverses politiques sectorielles afin d’influencer positivement leurs répercussions sur les différents territoires. Ainsi, les normes nationales d’attribution de ressources ont souvent besoin d’être modulées en fonction de la distance, de la richesse réelle des zones, de la dimension des bassins de clientèle (masse
critique), du seuil optimal d’efficacité, des économies d’échelle et du niveau minimum de qualité des services offerts. En outre, certaines zones requièrent des efforts publics particuliers sous la forme d’un ensemble
de petits gestes concrets plutôt que d’une impulsion majeure. Aussi, un véritable mécanisme national formel de coordination entre les intervenants, appuyé par des moyens adéquats, apparaît-il souhaitable pour que
la politique territoriale puisse remplir son rôle de manière optimale.Contrairement à la politique à l’égard de la santé, de la culture ou
d’autres secteurs, la politique territoriale est fondamentalement horizontale,multisectorielle. Elle touche à la fois les mines, l’hydroélectricité, l’éducation, l’agriculture, les diverses industries, etc. Elle interpelle donc plusieurs ministères. Elle s’inscrit dans une logique tout à fait particulière qui s’applique à des situations spécifiques fort diverses dans
les espaces nationaux, habités sont relativement homogènes. Cette variété impose que les interventions publiques soient
flexibles et s’adaptent aux territoires qu’il faut aménager, gérer, reconvertir, décongestionner, diversifier, revitaliser, développer, ou tout cela à
la fois, dans un esprit dedurabilité,évidemment.

Historique de la décentralisation et de la déconcentration

Le Sénégal dispose d’une longue et riche expérience de décentralisation et de
déconcentration. Les premières réformes territoriales remontent en effet à la période coloniale avec, la création des premières communes de plein exercice entre 1872 et 1880 (Saint-Louis, Dakar, Gorée et Rufisque), puis le découpage du pays en circonscriptions
territoriales que sont les cercles et les cantons. Après l’indépendance, l’Etat du Sénégal a maintenu ces deux formes d’organisations administratives en procèdant à des restructurations territoriales qui se sont
traduites par une augmentation progressive du nombre de circonscriptions et de collectivités territoriales.

Les étapes clés du processus de
décentralisation

Au lendemain de l’indépendance plusieurs réformes ont été mises en œuvre par l’Etat du Sénégal en vue de consolider la
décentralisation. Ainsi on distingue quatre grandes étapes avec des réformes clés :
• De 1960 à 1972 : Au cours de cette première décennie de l’indépendance les principales réformes de décentralisation mises en œuvre concernent entre autres l’élargissement du statut de commune de plein exercice à toutes les communes du pays dès 1960 ; l’instauration d’un régime municipal spécial pour la commune de Dakar par la loi n°64-02 du 19 Janvier 1964 et la promulgation de la loi n°66-64 du 30 juin 1966, portant code de
l’administration communale qui fixe le statut des communes en précisant leur organisation, leur fonctionnement et leurs missions.

• De 1972 à 1990 : C’est au cours de cette deuxième étape que les communautés rurales ont été créées par la loi n°72-25 du 19 avril 1972 dont l’application progressive a permis de mettre en place 320 communautés rurales.
• De 1990 à 1996 : les principales réformes qui ont été mises en œuvre sont la loi n°90-35 du 08 octobre 1990 portant modification du code de l’administration communale qui consacre l’abrogation de la commune à statut spécial (Dakar et les capitales régionales) et la généralisation du statut de droit commun. Avec
cette réforme le maillage communal
s’est progressivement densifié avec l’érection de onze (11) localités en commune. En même temps, la loi n°90-37 du 8 octobre 1990 transfère la gestion du budget des communautés rurales du sous-préfet, au président du conseil rural qui devient
l’ordonnateur du budget de la collectivité.
• La réforme de 1996 (loi n°9606 du 22 mars) : Elle est l’une des plus importantes réformes initiées au Sénégal en matière de
décentralisation et se singularise par trois faits majeurs :
L’érection de la région en collectivité locale dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière ;

Le transfert de neuf domaines decompétences de l’Etat aux collectivités locales ;

Le découpage des villes de
Dakar, de Pikine, de Guédiawaye et de Rufisque en communes d’arrondissement (Décret
n°96-745 du 30 août 1996).

Cette réforme a été suivie par celles de 2002 et de 2008 respectivement marquées, entre autres faits, par la création de quatre (4) nouvelles régions et la densification continue du maillage communal.

La déconcentration A l’échelle d’un Etat, la déconcentration traduit le système de délégation de pouvoirs ou de compétences techniques entre le niveau central et ses niveaux inférieurs en vue, d’une part, de favoriser le rapprochement entre administrateurs et administrés, et d’autre part,
de permettre à l’administration de mieux contrôler l’action des institutions territoriales locales (communes, départements et villes au
Sénégal). Elle permet d’accompagner et d’encadrer les politiques de décentralisation (transfert de compétences à des assemblées élues), mais également d’asseoir l’autorité
de l’Etat au niveau des entités décentralisées, en veillant notamment à l’application stricte des lois, règlements, et autres directives.

Au Sénégal, la politique de déconcentration prend deux formes : la déconcentration administrative et la déconcentration technique.
Concernant la déconcentration administrative, cette politique administrative commence durant la période coloniale. A cette époque déjà, la gouvernance territoriale reposait sur
un système territorial déconcentré et
rigidement hiérarchisé, constitué de quatre niveaux : le cercle, la subdivision, le canton et le village.Après l’indépendance, cette même
organisation a été maintenue avec quelques modifications (voir Loi N°60-15 du 13 janvier 1960 portant réforme de l’organisation administrative du Sénégal) qui ont donné
l’architecture territoriale actuelle constituée :
• De la Région, administrée par le Gouverneur ;
• Du Département, qui remplace le cercle par le décret n°64-282 du 03 avril 1964, administré par le Préfet ;
• De l’Arrondissement, administré par le
Sous-préfet (appelé Chef d’arrondissement au début) ;
• Du Village, dirigé par le Chef de village ou du quartier dirigé par le Chef de quartier.
Le décret n°72-636 du 29 mai 1972 relatif aux attributions des chefs des circonscriptions administratives et des chefs de village, modifié par le décret n°96-228 du 22 mars 1996,
définit le statut et les attributions de chaque niveau d’administration.La déconcentration technique désigne le transfert de compétences
techniques d’un niveau central vers ses entités inférieures. Grâce à cette technique, l’ensemble des services techniques centraux de l’Etat sont
représentés au niveau des différents ordres de circonscription administrative (région, département et arrondissement). Le code général des collectivités territoriales (CGCL)
définit les modalités d’utilisation des services techniques déconcentrés par les collectivités territoriales (articles 11, 35, 286, du CGCL).
Les rapports entre l’administration et les entités décentralisées sont, en partie, réglés par le CGCL. Les missions de l’administration territoriale auprès des collectivités territo-
riales sont essentiellement de deux ordres : l’assistance technique et administrative et le contrôle de la légalité des actes posés par celles-ci.

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Cette réforme entre toujours dans le processus de renforcement de la gouvernance locale. Face à la faiblesse des politiques et stratégies de développement appliquées jusque-là, les pouvoirs publics ont initié des réformes susceptibles de corriger les déficiences et de produire simultanément des progrès
significatifs à l’échelle nationale et un
développement local harmonieux. L’objectif général de l’Acte III de la décentralisation est « d’organiser le Sénégal en territoires viables, compétitifs et porteurs de développement durable ».Quatre objectifs fondamentaux sont
spécifiquement visés par l’Acte III :
• un ancrage de la cohérence territoriale pour une architecture administrative rénovée;
• une clarification des compétences entre l’Etat et les collectivités locales ;
• un développement de la contractualisation entre ces deux niveaux décisionnels ;
• une modernisation de la gestion publique territoriale, avec une réforme des finances locales et une promotion soutenue de la qualité
des ressources humaines.
La mise en œuvre de l’Acte III est prévue en deux phases : une première axée sur la réforme et la préparation des cadres territoriaux
existants, et une seconde destinée au renforcement de la gouvernance territoriale.
La première phase de la réforme, instituée à travers la Loi n° 2013-10 du 28 décembre 2013 portant Code général des Collectivités locales, a consacré :
• la suppression de la région collectivité locale ;
• l’érection des départements en collectivités locales ;
• la communalisation intégrale par l’érection des communautés rurales et des communes d’arrondissement en communes ;
• la création de la ville en vue de mutualiser les compétences des communes la constituant ;

.La répartition des neuf domaines de
compétences jusqu’ici transférées entre les deux ordres de collectivités locales que sont le
département et la commune.Dans la seconde phase de la réforme, il est envisagé le renforce-
ment substantiel des moyens humains et financiers des collectivités territoriales et la mise en place des pôles-territoires.
Le pôle-territoire est un regroupement de collectivités territoriales (départements et communes) situées dans une même zone géographique. Sa création procède de la nécessité d’assurer une bonne cohérence territoriale, de permettre une meilleure articulation des po-
litiques publiques locales face à l’émiettement du territoire en de nombreuses entités parfois sans liens fonctionnels et de promouvoir
la fonction économique des territoires.
Le pôle-territoire constitue le réceptacle de la territorialisation des politiques publiques pour un développement durable et le rayonnement
des territoires. Il constitue l’échelon de mise en cohérence des outils de planification des actions de développement dans un espace socio-économique et culturel approprié par
ses habitants.
Les acteurs de la gouvernance territoriale
Les principaux acteurs de la gouvernance territoriale sont les acteurs centraux, les acteurs locaux et les acteurs internationaux.
Les acteurs centraux, directement liés à l’Etat central, ont une position transversale. Leur principale mission est l’encadrement et l’impulsion de la politique territoriale
de l’Etat, conformément aux différentes dispositions juridiques et réglementaires qui la régissent (la Constitution du Sénégal, le CGCL
et le PSE en particulier). En font partie les ministères techniques, le Haut Conseil des Collectivités territoriales (HCCT), la Commission nationale de dialogue des territoires (CNDT), les structures d’appui, de
coordination et de suivi qui comprennent les directions nationales, les agences d’exécution, les projets et programmes, etc.Les acteurs locaux sont ceux qui sont en relation directe avec les territoires. Ils peuvent être des élus,
des représentants de l’administration centrale, des agents techniques étatiques, des membres de la société civile, des représentants
d’organisations professionnelles, des
représentants des communautés locales, des représentants d’organisations étrangères, etc.
Les acteurs internationaux comprennent les partenaires internationaux
(communes étrangères, structures privées étrangères, associations d’élus, …) qui interviennent à travers des conventions et partenariats signés avec des collectivités territoriales sénégalaises et les organisations communautaires ou leurs démembrements (UEMOA, CEDEAO, Conseil des collectivités
territoriales, etc.).

Les outils et les instruments de la gouvernance territoriale
Les principaux outils et instruments de la gouvernance territoriale sont les outils de planification, les instruments de financement et les instruments de gestion foncière.

Les outils de planification

Les outils de planification territoriale
comprennent les outils de planification
spatiale et les outils de planification
économique. Malgré l’existence de ces outils
de planification, leur opérationnalisation pose problème notamment à cause de l’absence d’un cadre juridique organisant leur mise en
œuvre et de la faible capacité d’intervention des collectivités territoriales. En effet, on note une faible couverture du territoire en documents de planification et un déficit
de mise en œuvre des documents déjà élaborés.Afin de mieux asseoir la politique
d’aménagement du territoire, l’Etat du Sénégal a initié un projet de texte de loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable des territoires (LOADT). Ce projet
de texte prévoit notamment les outils suivants :
• le schéma directeur d’aménagement et de développement territorial au niveau des zones
spécifiques ;
• le schéma de cohérence territoriale à l’échelle d’une aire urbaine comprenant plusieurs communes ;
• le schéma communal d’aménagement et de développement territorial.

Les instruments de financement des collectivités territoriales

Au Sénégal, les mécanismes de financement du développement local ont évolué au fur et à mesure des réformes de décentralisation.

Le Haut Conseiller Samba Ndong
Mackyste Convaincu.